від 22 травня 2008 р. № 10-рп/2008
Конституційний Суд України у складі суддів:
Стрижака Андрія Андрійовича — головуючого,
Бринцева Василя Дмитровича,
Головіна Анатолія Сергійовича,
Джуня В’ячеслава Васильовича,
Дідківського Анатолія Олександровича,
Домбровського Івана Петровича,
Кампа Володимира Михайловича,
Колоса Михайла Івановича,
Лилака Дмитра Дмитровича — доповідача,
Мачужак Ярослави Василівни,
Стецюка Петра Богдановича,
Ткачука Павла Миколайовича,
Шишкіна Віктора Івановича,
за участю представників суб’єктів права на конституційне подання Хавронюка Миколи Івановича — заступника керівника апарату Верховного Суду України — начальника правового управління, Лукаш Олени Леонідівни та Мірошниченка Юрія Романовича — народних депутатів України; представника Ради суддів України Гуменюка Василя Івановича — заступника Голови Ради суддів України, судді Верховного Суду України; Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Селіванова Анатолія Олександровича; представників Кабінету Міністрів України: Кондика Павла Михайловича — заступника Міністра Кабінету Міністрів України, Матвійчука Володимира Макаровича — заступника Міністра фінансів України,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 65 розділу I, пунктів 61, 62, 63, 66 розділу II, пункту 3 розділу III Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2007 року № 107-VI (Відомості Верховної Ради України, 2008 р., №№ 5–8, ст. 78) і 101 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 67 розділу I, пунктів 1 — 4, 6 — 22, 24–100 розділу II Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України».
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України «Про Конституційний Суд України» є конституційні подання Верховного Суду України і 101 народного депутата України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 82 Закону України «Про Конституційний Суд України» є наявність спору щодо конституційності зазначених положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України».
Заслухавши суддю-доповідача Лилака Д. Д., пояснення Хавронюка М. І., Гуменюка В. І., Лукаш О. Л., Мірошниченка Ю. Р., Селіванова А. О., Кондика П. М., Матвійчука В. М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:
1. Суб’єкт права на конституційне подання — Верховний Суд України — звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) окремих положень статті 65 розділу I, пунктів 61, 62, 63, 66 розділу II «Внесення змін до деяких законодавчих актів України» (далі — розділ II), пункту 3 розділу III «Прикінцеві положення» (далі — розділ III) Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2007 року № 107-VI (далі — Закон) стосовно гарантій незалежності та правової захищеності суддів, а також гарантій побутового забезпечення і рівня соціального захисту працівників апарату судів.
Автор клопотання стверджує, що оспорювані положення Закону прийняті всупереч вимогам статей 22, 126 і 130 Конституції України, в результаті чого погіршено фінансове забезпечення, знижено рівень соціального забезпечення суддів, чим фактично позбавлено їх гарантій незалежності та правової захищеності, встановлених статтями 8, 19, 22, 24, 41, 46, 130 Основного Закону України. На його думку, внесені Законом зміни до окремих статей законів України «Про статус суддів», «Про судоустрій України», «Про оплату праці», Постанови Верховної Ради України «Про порядок введення в дію Закону України «Про статус суддів» призведуть до реального зменшення розміру заробітної плати суддів, грошового утримання суддів у відставці, суттєвих диспропорцій у матеріальному забезпеченні суддів судів різних рівнів, суддів і голів судів, у грошових доходах працюючих суддів і суддів у відставці, звуження обсягу раніше встановлених гарантій і суттєвого ускладнення в отриманні суддями житла. У конституційному поданні також зазначається, що до чинників, які реально знижують досягнутий рівень гарантій незалежності суддів, належить встановлення порядку, за яким призначення і виплата щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці здійснюється органами Пенсійного фонду України.
В конституційному поданні наголошується, що передбачені Законом зміни до Закону України «Про судоустрій України» можуть призвести до неоднакової оплати праці працівників апарату судів у порівнянні з відповідними категоріями державних службовців апаратів законодавчої та виконавчої влади, а відтак — до відтоку із судів високопрофесійних працівників та погіршення якості правосуддя, порушення прав громадян. На думку Верховного Суду України, «такими змінами порушуються вимоги статті 130 Конституції України».
Підсумовуючи наведені аргументи, Верховний Суд України зазначив, що зниження досягнутого рівня гарантій незалежності суддів внаслідок прийняття Закону може бути використано для впливу на судову владу.
2. Суб’єкт права на конституційне подання — 101 народний депутат України — звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), статтю 67 розділу I, пункти 1 — 4, 6 — 22, 24 — 100 розділу II Закону.
Цими нормами Верховна Рада України зупинила на 2008 рік дію окремих положень дев’ятнадцяти законів, кодексів та інших нормативно-правових актів України, до дев’яносто одного акта внесла зміни і доповнення, а три — визнала такими, що втратили чинність.
Народні депутати України просять визнати Закон неконституційним в оспорюваних частинах насамперед на тій підставі, що, як вони вважають, виходячи зі змісту статей 95 — 98 Конституції України та статті 38 Бюджетного кодексу України (далі — Кодекс) Верховна Рада України не мала права при прийнятті закону про Державний бюджет України (далі — закон про Держбюджет) включати до нього положення про внесення змін і доповнень до чинних законів, зупиняти дію окремих законів або змінювати визначене іншими законами України правове регулювання суспільних відносин. На думку авторів клопотання, відповідно до статті 95 Конституції України закон про Держбюджет повинен встановлювати тільки доходи та видатки держави на загальносуспільні потреби, і лише цими питаннями обмежується предмет регулювання закону про Держбюджет.
Суб’єкт права на конституційне подання вбачає невідповідність оспорюваних положень Закону також статтям 1, 3, 6, 8, 16, 17, 19, 21, 22, 43, 46, 48, 49, 64, 92 Конституції України виходячи з того, що метою і особливістю закону про Держбюджет є забезпечення належних умов для реалізації положень інших законів України, які передбачають фінансові зобов’язання держави перед громадянами, спрямовані на їх соціальний захист, у тому числі надання пільг, компенсацій і гарантій. Однак, на його думку, зазначені положення Закону всупереч закріпленим у Конституції України принципам соціальної, правової держави та верховенства права скасували або змінили обсяг прав і обов’язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України.
3. Ухвалою Конституційного Суду України від 18 березня 2008 року № 18-уп/2008 конституційні провадження у справах за конституційними поданнями Верховного Суду України і 101 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону об’єднано в одне конституційне провадження.
4. Стосовно порушених у конституційних поданнях питань свої позиції висловили Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України.
5. Проведений Конституційним Судом України порівняльно-правовий аналіз відповідних норм Конституції України, оспорюваних положень Закону, інших правових актів та виходячи з правових позицій Конституційного Суду України стосовно ініційованих у конституційних поданнях питань дає підстави для таких висновків.
5.1. У Конституції України Україну проголошено соціальною і правовою державою (стаття 1), в основу правового регулювання бюджетних відносин закладено принцип справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами (частина перша статті 95). Держава відповідальна перед людиною за свою законодавчу діяльність, зобов’язана утверджувати та забезпечувати права і свободи людини і громадянина. Закони та інші нормативно-правові акти мають прийматися на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина друга статті 8).
Правові акти можуть бути визнані неконституційними в разі їх невідповідності Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (частина перша статті 152).
5.2. Затвердження Державного бюджету України належить до повноважень Верховної Ради України (пункт 4 частини першої статті 85, частина перша статті 96 Конституції України) і відбувається виключно у формі закону (пункт 1 частини другої статті 92, частина друга статті 95 Конституції України).
Конституція України не визначає окремої процедури розгляду, ухвалення і набрання чинності законом про Держбюджет, але встановлює деякі особливості для його змісту, що обумовлює також певні вимоги для його розгляду, ухвалення і, відповідно, набрання ним чинності.
Згідно зі статтями 96, 116 Конституції України проект закону про Держбюджет розробляє і подає до Верховної Ради України Кабінет Міністрів України разом із доповіддю про хід виконання Державного бюджету України поточного року, а його дія в часі обмежується конкретним періодом — з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин — іншим періодом.
Зі змісту частини другої статті 95 та частини першої статті 130 Конституції України вбачається, що закон про Держбюджет обов’язково повинен визначати будь-які видатки на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків, а також окремо визначати видатки на утримання судів.
Структура і, відповідно, зміст закону про Держбюджет визначені частиною другою статті 38 Кодексу.
5.3. У Рішенні від 14 грудня 2000 року № 15-рп/2000 (справа про порядок виконання рішень Конституційного Суду України) Конституційний Суд України зазначив, що «рішення Конституційного Суду України мають пряму дію і для набрання чинності не потребують підтверджень з боку будь-яких органів державної влади. Обов’язок виконання рішення Конституційного Суду України є вимогою Конституції України (частина друга статті 150)» (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини).
Ухвалюючи Рішення від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян), Конституційний Суд України звернув увагу Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України на необхідність додержання положень статей 1, 3, 6, 8, 19, 22, 95, 96 Конституції України, статей 4, 27, частини другої статті 38 Кодексу при підготовці, прийнятті та введенні в дію закону про Держбюджет. Ця рекомендація ґрунтувалася на правових позиціях Суду, висловлених у зазначеному Рішенні, відповідно до яких: стаття 38 Кодексу конкретизує вимоги частини другої статті 95 Конституції України щодо змісту закону про Держбюджет; у сукупності вказані статті Кодексу і Конституції України визначають вичерпний перелік правовідносин, які повинні регулюватися законом про Держбюджет — встановлення тільки доходів та видатків держави на загальносуспільні потреби, а тому закон про Держбюджет не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов’язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України (абзаци четвертий, п’ятий, шостий, восьмий пункту 4 мотивувальної частини). У зв’язку з цим Конституційний Суд України дійшов висновку, що «зупинення законом про Державний бюджет України дії інших законів України щодо надання пільг, компенсацій і гарантій, внесення змін до інших законів України, встановлення іншого (додаткового) правового регулювання відносин, ніж передбачено законами України, не відповідає статтям 1, 3, частині другій статті 6, частині другій статті 8, частині другій статті 19, статтям 21, 22, пункту 1 частини другої статті 92, частинам першій, другій, третій статті 95 Конституції України» (абзац перший пункту 5 мотивувальної частини).
При прийнятті оспорюваного Закону всупереч зазначеним правовим позиціям законодавець вийшов за межі правового регулювання бюджетних відносин: зупинив дію окремих положень законів (стаття 67 розділу I) і вніс до ряду законодавчих актів зміни і доповнення та визнав деякі з них нечинними (розділ II).
5.4. Конституція України у статті 92 визначила сфери, зокрема бюджетну, які мають врегульовуватися виключно законом. Закон про Держбюджет є основним фінансовим документом держави. Через своє спеціальне призначення цей закон не повинен регулювати відносини в інших сферах суспільного життя.
Конституція України не надає закону про Держбюджет вищої юридичної сили стосовно інших законів.
Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об’єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок — скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина.
У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.
6. Пункт 19 розділу II Закону, оспорюваний народними депутатами України на відповідність Конституції України, містить положення, які, зокрема, встановлюють порядок і розміри внесення до бюджету рентних платежів за природний газ, нафту і газовий конденсат, за транзитне транспортування природного газу та транспортування нафти і нафтопродуктів магістральними нафтопроводами, транзитне транспортування аміаку; запроваджують базові нормативи платежів за користування надрами і нормативи збору за спеціальне водокористування; визначають розміри ставок ввізного (експортного) мита за експорт газу, природного газу в газоподібному та скрапленому стані і скраплених газів за умови, що більші розміри не встановлені міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України (підпункти 1 — 6).
Зазначені положення пункту 19 розділу II Закону не зупиняють дії, не змінюють і не скасовують якихось норм конкретних законодавчих актів чи правових актів в цілому та стосуються процесу виконання Державного бюджету України на 2008 рік в його дохідній частині, а тому узгоджуються зі статтями 95 — 98 Конституції України та статтею 38 Кодексу і є конституційними.
Проте підпунктом 7 пункту 19 цього розділу Закону призупинено для всіх суб’єктів підприємницької діяльності у разі ввезення (пересилання) ними на території спеціальних (вільних) економічних зон і територій пріоритетного розвитку підакцизних товарів та товарів 1 — 24 груп згідно з УКТ ЗЕД застосування пільг по сплаті ввізного мита та податку на додану вартість, у зв’язку з чим зазначене положення не узгоджується із висловленими Конституційним Судом України у Рішенні від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян) правовими позиціями і, відповідно, з конституційними вимогами щодо предметного регулювання закону про Держбюджет, а отже, є неконституційним.
7. Конституційний Суд України також виходить з того, що зупинення на 2008 рік оспорюваними положеннями Закону дії окремих норм правових актів (стаття 67 розділу I Закону), внесення до деяких законодавчих актів змін і доповнень та визнання законів такими, що втратили чинність (розділ II Закону), призвело до фактичного скасування чи звуження змісту і обсягу існуючих прав і свобод людини і громадянина.
7.1. Однією з конституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина є недопущення їх скасування (частина друга статті 22 Конституції України) чи звуження їх змісту та обсягу при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів (частина третя статті 22 Конституції України).
Відповідно до частини першої статті 126 Конституції України Конституція і закони України повинні гарантувати незалежність і недоторканність суддів. До таких конституційних гарантій віднесено обов’язок держави забезпечувати фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. Здійснення державою фінансування судів має відбуватися тільки через Державний бюджет України шляхом окремого визначення в ньому видатків на утримання судів (частина перша статті 130 Конституції України). Отже, закон про Держбюджет безпосередньо стосується прав і свобод суддів та працівників апарату судів.
Тлумачення словосполучення «звуження змісту та обсягу прав і свобод людини і громадянина», що міститься в частині третій статті 22 Конституції України, Конституційний Суд України дав у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 (справа про постійне користування земельними ділянками), згідно з яким «конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга), при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя). Скасування конституційних прав і свобод — це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини — це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними». При цьому Конституційний Суд України зазначив, що «загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена» (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини).
Отже, визнання Законом правових актів такими, що втратили чинність, зупинення їх дії, внесення до них змін і доповнень стосовно закріплених в них прав і свобод людини і громадянина Конституційний Суд України вважає скасуванням або обмеженням цих прав і свобод.
7.2. Неконституційність положення підпункту «а» підпункту 2 пункту 61 розділу II Закону, згідно з яким у частині другій статті 44 Закону України «Про статус суддів» слова «у відсотковому відношенні до посадового окладу Голови Верховного Суду України і не можуть бути меншими від 50 відсотків його окладу. Посадовий оклад судді не може бути меншим від 80 відсотків посадового окладу голови суду, в якому працює суддя» замінено словами «Кабінетом Міністрів України», Верховний Суд України обґрунтовує тим, що запропонована зміна порядку оплати праці суддів знизила досягнутий рівень гарантій їх незалежності, а запровадження нового порядку може бути використано для впливу на судову владу і призведе до диспропорції у матеріальному забезпеченні судів різних рівнів, а також суддів і голів судів.
Відповідно до пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України статус суддів визначається виключно законами України. Матеріальне та соціально-побутове забезпечення, в тому числі і заробітна плата суддів, є елементами статусу судді (статті 42 — 45 Закону України «Про статус суддів»). Збереження існуючого статусу судді, недопущення його скасування або звуження його змісту та обсягу є однією з основоположних гарантій незалежності судді. Саме на реалізацію і утвердження гарантій незалежності суддів у зазначеному аспекті Закон України «Про статус суддів» запровадив особливий порядок в оплаті праці голів судів і суддів, який не допускав суттєвої різниці між їх посадовими окладами: посадовий оклад судді не може бути меншим ніж 80 відсотків від посадового окладу голови суду, в якому працює суддя (частина друга статті 44). Цей порядок є своєрідним механізмом, що стримує і не допускає значних диспропорцій в оплаті праці суддів і голів судів, тобто закон гарантував судді право на зазначений розмір посадового окладу.
Оспорювана норма Закону позбавила на 2008 рік суддів цього права і відповідно — частини гарантій їх незалежності.
Отже, положення підпункту «а» підпункту 2 пункту 61 розділу II Закону не відповідає частинам другій, третій статті 22, частині першій статті 126 Конституції України.
Крім того, запровадження зазначеною нормою пункту 61 розділу II Закону порядку, згідно з яким розміри посадових окладів суддів встановлюються Кабінетом Міністрів України, суперечить пункту 14 статті 92 Конституції України, відповідно до якого статус суддів визначається виключно законами України. Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113 Конституції України) і в межах своєї компетенції має право видавати постанови і розпорядження (частина перша статті 117 Конституції України).
7.3. Верховний Суд України ставить під сумнів конституційність положень підпунктів «б», «г» і «ґ» підпункту 2 пункту 61 розділу II Закону, якими: змінено порядок нарахування суддям щомісячної надбавки за вислугу років (замість її визначення у відсотках до загальної суми щомісячного заробітку з урахуванням доплати за кваліфікаційні класи (частина четверта статті 44 Закону України «Про статус суддів») передбачено її обчислення у тих самих відсотках, але від посадового окладу судді) та доповнено частини восьму і дев’яту статті 44 Закону України «Про статус суддів» (безплатне користування на території України всіма видами транспорту та 50-відсоткова знижка плати за займане суддями та членами їх сімей житло, комунальні послуги поставлено в залежність від наявності права на податкову соціальну пільгу).
Конституційний Суд України виходить з того, що запроваджений в оспорюваній частині Закону порядок обчислення щомісячної надбавки за вислугу років суддів призвів до зменшення її суми, оскільки посадовий оклад є лише частиною щомісячного заробітку судді. Відповідно наслідком такого зменшення є зменшення його заробітної плати і зниження існуючих гарантій незалежності суддів. Щодо надання суддям за рахунок держави матеріального і соціального захисту (заробітна плата, пенсія, щомісячне довічне грошове утримання тощо) як гарантії забезпечення їх незалежності Конституційний Суд України сформував правову позицію, викладену у Рішенні від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005 (справа про рівень пенсії і щомісячного довічного грошового утримання) (абзац третій пункту 7 мотивувальної частини).
Отже, положення підпунктів «б», «г» і «ґ» підпункту 2 пункту 61 розділу II Закону суперечать частині третій статті 22, частині першій статті 126 Конституції України.
7.4. У підпункті «в» підпункту 2 пункту 61 розділу II Закону викладено в новій редакції абзац перший частини сьомої статті 44 Закону України «Про статус суддів», відповідно до якої змінено порядок надання суддям Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, апеляційних та місцевих судів житла. До зазначених змін судді забезпечувалися благоустроєним житлом — окремою квартирою чи будинком, а згідно з новим порядком вони можуть бути забезпечені, крім окремої квартири або будинку, службовим житлом за місцем знаходження суду. Проте зазначені зміни не передбачають механізму надання житла. Якщо раніше суддів Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів житлом зобов’язаний був забезпечити Кабінет Міністрів України, а суддів інших судів — відповідні місцеві органи державної виконавчої влади за місцем знаходження суду, то Законом зазначені положення вилучені.
Суб’єкт права на конституційне подання обґрунтовано вважає, що такі зміни до Закону України «Про статус суддів» унеможливили отримання суддями житла, а тому обмежили (звузили) раніше існуючі їх можливості для реалізації цього права (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005).
Це дає підстави для висновку про неконституційність положення підпункту «в» підпункту 2 пункту 61 розділу II Закону.
7.5. Верховний Суд України оспорює положення підпункту 1 пункту 61 розділу II Закону, в якому йдеться про виключення в абзаці першому частини четвертої статті 43 Закону України «Про статус суддів» слів «без обмеження граничного розміру щомісячного довічного грошового утримання» і встановлено максимальний розмір зазначеного грошового утримання — десять тисяч гривень, і вважає, що таке обмеження знижує досягнутий рівень гарантій незалежності суддів через можливе зменшення суми щомісячного довічного грошового утримання суддів.
Вирішуючи питання щодо конституційності аналогічного положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» (стаття 97) та ухвалюючи Рішення від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007 (справа про гарантії незалежності суддів), Конституційний Суд України виходив з того, що частиною четвертою статті 43 Закону України «Про статус суддів» граничний розмір щомісячного довічного грошового утримання судді не обмежувався, а тому встановлення максимального розміру такого утримання звузило обсяг існуючого права і водночас знизило досягнутий рівень гарантій суддівської незалежності (абзац шостий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).
Отже, оспорювані положення підпункту 1 пункту 61 розділу II Закону прийняті Верховною Радою України всупереч вимогам частини третьої статті 22 Конституції України щодо недопустимості звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів, а тому не відповідають їй (є неконституційними).
7.6. Верховний Суд України вважає неконституційним положення пункту 62 розділу II Закону, яким у частині другій статті 123 Закону України «Про судоустрій України» виключені слова «і не можуть бути меншими, ніж у відповідних категорій державних службовців апаратів законодавчої та виконавчої влади», а у другому реченні частини другої статті 130 цього Закону виключені слова «оплати праці». До внесення зазначених змін до названого Закону працівники апарату судів та працівники державної судової адміністрації (далі — працівники судів) як державні службовці мали право на не менший розмір заробітної плати, побутового забезпечення і соціального захисту, ніж у відповідних категорій державних службовців апаратів законодавчої та виконавчої влади, за умовами оплати праці вони були прирівняні до відповідних категорій службовців апарату вищого, центральних або місцевих органів виконавчої влади.
Оспорюваними змінами працівників судів позбавлено зазначених прав і гарантій.
Вирішуючи питання щодо неконституційності положення пункту 62 розділу II Закону, Конституційний Суд України враховує, що дію частини другої статті 123 і частини другої статті 130 Закону України «Про судоустрій України» також було зупинено на 2007 рік Законом України «Про Державний бюджет України на 2007 рік», але Рішенням Конституційного Суду України від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007 цей Закон щодо зупинення дії зазначених норм визнано неконституційним на тій підставі, що це призвело до зниження у 2007 році рівня забезпечення працівників судів (абзац третій підпункту 3.5 пункту 3 мотивувальної частини).
На 2008 рік Закон вказані положення Закону України «Про судоустрій України» виключив і, відповідно, позбавив працівників судів раніше встановлених прав, що суперечить положенням статті 22 Конституції України.
Отже, положення пункту 62 розділу II Закону не відповідає Конституції України.
7.7. В абзаці третьому (речення друге, третє) пункту 1 Постанови Верховної Ради України «Про порядок введення в дію Закону України «Про статус суддів» передбачалося, що в разі зміни заробітної плати суддів розмір щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці обчислюється виходячи з нового розміру заробітної плати судді, який працює на відповідній посаді, а виплачується — в суді за останнім місцем роботи або за їх вибором у суді за місцем їх проживання.
Пунктом 63 розділу II Закону із зазначеної Постанови Верховної Ради України виключено абзац третій пункту 1, а підпунктом 1 пункту 61 розділу II Закону встановлено, що призначення і виплата щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці здійснюється органами Пенсійного фонду України за рахунок коштів державного бюджету. Згідно з пунктом 3 розділу III Закону, який також є предметом конституційного подання Верховного Суду України, зазначений підпункт 1 пункту 61 розділу II Закону поширено на щомісячне довічне грошове утримання, призначене суддям у відставці до прийняття цього Закону.
Верховний Суд України вважає, що зміна порядку призначення і виплати щомісячного довічного грошового утримання суддям знизила досягнутий рівень гарантій їх незалежності і може призвести до суттєвої диспропорції у грошовому забезпеченні працюючих суддів і суддів у відставці.
Виключення Законом абзацу третього пункту 1 зазначеної Постанови Верховної Ради України і встановлення, що розмір щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці переглядається в разі зміни заробітної плати працюючого судді, виходячи з її нового розміру, означає скасування на 2008 рік існуючого порядку призначення і виплати щомісячного довічного грошового утримання суддям і звужує зміст і обсяг права судді, яке він мав, та обмежує його конституційні гарантії незалежності. Тому в цій частині положення пункту 63 розділу II Закону не узгоджується зі статтею 22, частиною першою статті 126 Конституції України.
Зміна існуючого порядку виплати щомісячного довічного грошового утримання суперечить Конституції України, оскільки видатки на утримання суддів, які передбачені у Державному бюджеті України, відповідно до частини другої статті 95 та частини першої статті 130 Конституції України повинні передбачати і фінансування щомісячного довічного грошового утримання суддів у відставці, що безпосередньо стосується реалізації положення частини першої статті 130 Конституції України щодо забезпечення державою фінансування судів та створення належних умов для їх функціонування. Такі правові позиції висловлював Конституційний Суд України у рішеннях від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005 (абзац восьмий пункту 7 мотивувальної частини) і від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007 (абзаци четвертий, п’ятий, шостий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини).
У зв’язку з цим неконституційним є також оспорюване автором клопотання положення пункту 3 розділу III Закону, яким встановлено, що щомісячне довічне грошове утримання, призначене суддям у відставці до прийняття цього Закону, виплачується у порядку, передбаченому підпунктом 1 пункту 61 розділу II Закону.
8. Верховний Суд України вважає неконституційними положення статті 65 розділу I Закону в частині, що стосується професійних суддів і працівників судів щодо утримання їх чисельності лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах або планах використання бюджетних коштів, а також щодо витрат на їх безоплатне або пільгове матеріальне і побутове забезпечення, що здійснюється за рахунок і в межах бюджетних асигнувань на утримання цих бюджетних установ.
Проте, всупереч вимогам пункту 4 частини другої статті 39 Закону України «Про Конституційний Суд України», у конституційному поданні не зазначено, яким саме нормам Конституції України не відповідають оспорювані положення статті 65 розділу I Закону, і не наведено правового аналізу їх неконституційності, що відповідно до пункту 2 статті 45 Закону України «Про Конституційний Суд України», § 51 Регламенту Конституційного Суду України є підставою для припинення провадження у справі в цій частині конституційного подання.
9. В розділі II Закону народні депутати України просять визнати неконституційними положення:
- пункту 1, який набрав чинності з 1 січня 2008 року та діяв до 16 травня 2008 року (абзац другий пункту 2 розділу III Закону), до моменту набуттям Україною членства у Світовій організації торгівлі (Закон України «Про ратифікацію Протоколу про вступ України до Світової організації торгівлі» від 10 квітня 2008 року № 250-VI, пункт 8 Протоколу про вступ України до Світової організації торгівлі від 5 лютого 2008 року);
- пункту 9, який відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про запровадження марок акцизного збору нового зразка для алкогольних напоїв» від 12 березня 2008 року № 179 набирає чинності з 1 липня 2008 року (після набрання чинності порядком запровадження марок акцизного збору нового зразка, затвердженим Кабінетом Міністрів України з урахуванням абзацу четвертого частини четвертої статті 11 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів») (абзац третій пункту 2 розділу III Закону);
- підпункту 7 пункту 35, який набирає чинності з 1 жовтня 2008 року (абзац четвертий пункту 2 розділу III Закону).
Враховуючи, що юрисдикція Конституційного Суду України поширюється лише на чинні правові акти (їх окремі частини), питання щодо конституційності пунктів 1, 9, підпункту 7 пункту 35 розділу II Закону непідвідомче Конституційному Суду України, а тому провадження у цій частині конституційного подання підлягає припиненню на підставі пункту 3 статті 45 Закону України «Про Конституційний Суд України».
На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152, 153 Конституції України, статтями 45, 51, 61, 63, 65, 73, 74 Закону України «Про Конституційний Суд України», § 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України вирішив:
1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення підпунктів 1 — 6 пункту 19 розділу II «Внесення змін до деяких законодавчих актів України» Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2007 року № 107-VI.
2. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення статті 67 розділу I, пунктів 2 — 4, 6 — 8, 10 — 18, підпункту 7 пункту 19, пунктів 20 — 22, 24 — 34, підпунктів 1 — 6, 8 — 12 пункту 35, пунктів 36 — 100 розділу II «Внесення змін до деяких законодавчих актів України» та пункту 3 розділу III «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України».
3. Припинити конституційне провадження за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 65 розділу I Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» на підставі пункту 2 статті 45 Закону України «Про Конституційний Суд України» невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України «Про Конституційний Суд України».
4. Припинити конституційне провадження за конституційним поданням 101 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пунктів 1, 9, підпункту 7 пункту 35 розділу II «Внесення змін до деяких законодавчих актів України» Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» на підставі пункту 3 статті 45 Закону України «Про Конституційний Суд України» — непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.
5. Положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
6. Рішення Конституційного Суду України у цій справі має преюдиціальне значення для судів загальної юрисдикції при розгляді ними позовів у зв’язку з правовідносинами, які виникли внаслідок дії положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», визнаних неконституційними.
7. Рішення Конституційного Суду України є обов’язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у «Віснику Конституційного Суду України» та в інших офіційних виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Шишкіна В. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 65 розділу I, пунктів 61, 62, 63, 66 розділу II, пункту 3 розділу III Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» і 101 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 67 розділу I, пунктів 1 — 4, 6 — 22, 24 — 100 розділу II Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України»
(справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України)
Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року (далі — Рішення) визнано неконституційними окремі положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2007 року № 107-VI (Відомості Верховної Ради України, 2008 р., №№ 5 — 8, ст. 78) (далі — Закон).
Стосовно цього Рішення висловлюю таку думку.
1. Конституційний Суд України Ухвалою від 18 березня 2008 року № 18-уп/2008 об’єднав в одне провадження у справі конституційні подання Верховного Суду України і 101 народного депутата України, розглянувши вимоги авторів клопотань у наближеній мотиваційній сукупності. Саме об’єднання конституційних проваджень відповідно до статті 58 Закону України «Про Конституційний Суд України» можливе, якщо це стосується того самого питання і передбачає єдність, як предметну у спірних правовідносинах, так і правового обґрунтування (мотивацію) відповідних вимог. Щодо справи, яка розглядається, то предмет спору один, але аргументація, яку суб’єкти конституційних подань застосували для обґрунтування своїх позицій, має відмінності.
2. Верховний Суд України порушив питання про перевірку на відповідність Конституції України окремих положень Закону, які стосуються обмеження матеріального забезпечення носіїв судової влади (суддів судів загальної юрисдикції) і працівників апарату цих судів, спираючись в основному на положення статей 126, 130 Конституції України, а також на положення її статті 22. Мотиваційне посилання на статтю 22 Конституції України в цьому поданні є сумнівним, оскільки положення цієї статті і супутніх їй конституційних статей стосується прав людини, а не гарантій забезпечення незалежної поведінки спеціальної категорії службовців при виконанні ними своїх повноважень. Проте ця доктринальна похибка не викривляє основну правову мотивацію конституційного подання Верховного Суду України, яка ґрунтується на принципі, закладеному у статті 126 Конституції України, за яким матеріальне забезпечення судді є одним із основних і найважливіших елементів забезпечення незалежного статусу носія судової влади у здійсненні ним конституційних службових повноважень. Наведене обґрунтування є достатнім для визнання положень Закону, в яких ідеться про зменшення матеріального забезпечення суддів і працівників апарату судів, такими, що суперечать принципам Конституції України.
3. Щодо конституційного подання 101 народного депутата України варто зазначити, що аргументація побудована на одній з правових позицій, яку Конституційний Суд України виклав у Рішенні від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007 у справі про Закон України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» (справа про соціальні гарантії) — про особливий статус закону про Державний бюджет України (далі — закон про Держбюджет), що випливає з положень статей 95, 97 Конституції України (далі — Рішення № 6-рп/2007). Таке дозоване використання правової позиції Конституційного Суду України є помилковим.
У Рішенні № 6-рп/2007 і в попередніх рішеннях при розгляді питань щодо конституційності окремих положень закону про Держбюджет Конституційний Суд України закладав висхідний принцип — рівень соціальної забезпеченості, який раніше був встановлений для громадян України, не може бути обмеженим. Саме тому в Рішенні № 6-рп/2007 Конституційний Суд України зробив особливий наголос на положеннях Основного Закону держави, що стосуються гарантій соціальних прав людини, яку в Україні визнано найвищою соціальною цінністю суспільства (підпункти 3.1, 3.2 пункту 3, абзац восьмий пункту 4 мотивувальної частини).
У цьому контексті посилання на особливий статус закону про Держбюджет мало допоміжне, а не основне значення. Головна теза Рішення № 6-рп/2007 полягає в тому, що законом про Держбюджет не може бути зупинено дію законів, внесено до них зміни чи доповнення, змінено регулювання правових відносин за умов, що цими діями скасовується або звужується зміст та обсяг існуючих прав і свобод людини.
Якщо ж вказані положення закону про Держбюджет не скасовують і не звужують прав і свобод людини і громадянина, то із Рішення № 6-рп/2007 не можна зробити висновок про беззаперечні підстави для визнання таких положень неконституційними.
Це, мабуть, розуміли і народні депутати України, оскільки передбачливо не порушили у своєму конституційному поданні питання про визнання неконституційними положень пунктів 5 і 23 розділу II Закону, оскільки зазначені положення не звужують, а навпаки, розширюють соціальні гарантії прав громадян України. Навіть цим підтверджується наявність логічної пастки для Рішення у частині звернення 101 народного депутата України. Якщо додержуватися лише припису Конституційного Суду України про формальне дотримання архітектоніки закону про Держбюджет, то на підставі частини третьої статті 61 Закону України «Про Конституційний Суд України» належить визнати неконституційним увесь розділ II Закону, а не його окремі положення, але це потягне за собою визнання неконституційними пунктів 5, 23 розділу II Закону, що буде ущемленням соціальних гарантій людини.
Посилаючись формально на Рішення № 6-рп/2007, народні депутати України у своєму конституційному поданні не дотрималися основної вимоги пункту 4 частини другої статті 39, частини першої статті 71 Закону України «Про Конституційний Суд України» — не обґрунтували невідповідність Закону положенням Конституції України у тій частині, яка була предметом їхнього конституційного подання, тому відповідно до вказаних норм мають місце підстави для припинення провадження в цій частині об’єднаної справи на підставі пункту 2 статті 45 Закону України «Про Конституційний Суд України».
|
Суддя |
|
ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Кампа В. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 65 розділу I, пунктів 61, 62, 63, 66 розділу II, пункту 3 розділу III Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» і 101 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 67 розділу I, пунктів 1 — 4, 6 — 22, 24 — 100 розділу II Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України»
(справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України)
У Рішенні від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 (далі — Рішення) Конституційний Суд України визнав окремі оспорювані в конституційних поданнях положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» такими, що не відповідають Конституції України. Не заперечуючи в цілому правовий і справедливий характер Рішення, слід зазначити, що Конституційний Суд України, обмежившись формально-юридичним розглядом порушених у ньому питань (хоча без такого підходу їх вирішення є неможливим), залишив поза увагою деякі принципові засади державного забезпечення соціальних прав громадян. У зв’язку з цим на підставі статті 64 Закону України «Про Конституційний Суд України» вважаю за доцільне висловити окрему думку стосовно Рішення.
Конституційний Суд України у ряді рішень (від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004; від 24 березня 2005 року № 2-рп/2005; від 20 червня 2007 року № 5-рп/2007) сформулював правові позиції стосовно такого елементу права й справедливості, як принцип пропорційності. У контексті зазначених рішень йшлося, передусім, про необхідність додержання цього принципу при запровадженні певних обумовлених відповідною законодавчою метою обмежень прав громадян. На нашу думку, принцип пропорційності у правовій державі має зумовлювати дії її, зокрема, законодавчого органу у сфері соціального захисту громадян. Тому законодавець при прийнятті законів стосовно забезпечення соціально-економічних прав людини і громадянина повинен додержуватися принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, між інтересами кожної особи та держави.
Однак під час розгляду справи, у якій було прийнято Рішення, Конституційний Суд України не врахував вимоги принципу пропорційності і тому не зміг визначити свої правові позиції з цього питання.
Принцип збалансованості інтересів людини з інтересами суспільства сформульовано, зокрема, у практиці Європейського суду з прав людини. Так, у справі «Сорінґ проти Сполученого Королівства» («Soeri№g v. U№ited Ki№gdom») в рішенні від 7 липня 1989 року Суд зазначив, що Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року «спрямована на пошук справедливого співвідношення між потребами, пов’язаними з інтересами суспільства загалом, і вимогами захисту основних прав людини». У справі «Ріс проти Сполученого Королівства» («Rees v. U№ited Ki№gdom») у рішенні від 17 жовтня 1986 року цим Судом було зазначено, що, з’ясовуючи, чи існує позитивне зобов’язання держави стосовно людини, «належить врахувати справедливий баланс, який має бути встановлений між інтересами всього суспільства й інтересами окремої людини».
Як відомо, реалізація соціальних прав передбачає «позитивні» дії держави, а отже, залежить від її фінансового стану. Це дістало відображення у Загальній декларації прав людини 1948 року, згідно з якою кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення, здійснення необхідних для підтримання її гідності, вільного розвитку її особи прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва та відповідно до структури і ресурсів кожної держави (статті 22), а також у Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, який встановлює загальний обов’язок держав забезпечувати здійснення цих прав у максимальних межах наявних ресурсів (стаття 2).
Не всі соціальні права в Конституції України визначені із зазначенням конкретних обов’язків держави щодо їх забезпечення. Безпосередньому забезпеченню і судовому захисту підлягають лише ті конституційно чи законодавчо закріплені соціальні права, стосовно яких Конституцією України або чинним законодавством передбачено конкретні позитивні дії держави (наприклад, право кожного, хто працює, на відпочинок, передбачене статтею 45 Конституції України). Визначені ж у цілому соціальні права реалізуються за наявності у держави відповідних економічних ресурсів (наприклад, право кожного на житло, передбачене частиною першою статті 47 Конституції України).
Окремий різновид соціальних прав становлять так звані професійні права — соціальні права категорій осіб, об’єднаних за ознакою здійснення ними певних видів діяльності. До таких категорій належать судді, військовослужбовці, працівники правоохоронних органів тощо. Соціальні права цих категорій осіб є складовою їхнього статусу, сприяють виконанню ними своїх функцій, а отже, беззаперечно підлягають державному забезпеченню та судовому захисту. Тому Конституційний Суд України у своєму Рішенні цілком справедливо визнав неконституційними положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», що обмежували соціальний захист суддів та працівників судів.
У результаті нехтування державою принципом пропорційності при законодавчому забезпеченні соціальних прав громадян має місце нераціональне використання бюджетних коштів у соціальній сфері. Така практика не узгоджується з конституційною ідеологією бюджетних відносин, зокрема видатків на соціальний захист громадян, закладеною в принципах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами та збалансованості бюджету України (стаття 95 Конституції України).
Отже, формально-юридичний підхід до аналізу та оцінки конституційності закону про Державний бюджет України на 2008 рік, який переважає у Рішенні, не є оптимальним, оскільки цей підхід лише частково вирішує проблему захисту соціальних прав громадян. З іншого боку, такий підхід не заохочує владу до збалансування соціального захисту громадян та фінансових можливостей держави. Тільки так влада може спрямовувати свою політику на проведення соціальних реформ, зокрема, здійснити перехід до адресної допомоги з урахуванням реального соціально-економічного стану громадян, до грошових компенсацій (замість соціальних пільг) тощо. Адже за формально-юридичного підходу Конституційного Суду України до питань оцінки конституційності закону про Державний бюджет України радикальна соціальна реформа, особливо з урахуванням демографічної кризи у країні, ще довго може не відбутися.
Розглядаючи питання про конституційність закону про Державний бюджет України в частині соціального захисту громадян, Конституційний Суд України насамперед повинен брати до уваги додержання принципу пропорційності. Суб’єкти права на конституційне подання завжди будуть невдоволені рівнем соціального захисту громадян у цьому законі, але їх вимоги Суд повинен співвідносити із законодавчо визначеними фінансовими можливостями держави. Тоді Конституційний Суд України зможе забезпечити неухильне додержання законодавцем положень Конституції України, а суспільству гарантувати соціальний захист громадян в межах фінансових можливостей держави.
|
Суддя |
|
ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Ткачука П. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 65 розділу I, пунктів 61, 62, 63, 66 розділу II, пункту 3 розділу III Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» і 101 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 67 розділу I, пунктів 1 — 4, 6 — 22, 24 — 100 розділу II Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України»
(справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України)
На підставі статті 64 Закону України «Про Конституційний Суд України» висловлюю окрему думку стосовно зазначеного Рішення Конституційного Суду України (далі — Рішення).
1. Закон про Державний бюджет України регулює відносини у сфері формування та використання фінансових ресурсів, затверджує повноваження органів державної влади здійснювати виконання бюджету. За своєю суттю він є спеціальним законом, оскільки регламентує специфічну сферу суспільних відносин. Виключно ним визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, їх розмір і цільове спрямування. Дія закону про Державний бюджет України обмежена календарним роком, регулярно здійснюються звіти і контроль за його виконанням. Особливістю цього закону є і те, що при здійсненні бюджетного процесу нормативно-правові акти застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать його положенням.
Приймаючи Рішення, слід було також враховувати те, що закони, які впливають на формування доходної чи видаткової частини бюджетів, повинні бути офіційно оприлюднені до 15 серпня року, що передує плановому (частина третя статті 27 Бюджетного кодексу України); зміни і доповнення до законів України про оподаткування стосовно надання пільг, зміни податків, зборів (обов’язкових платежів), механізму їх сплати мають вноситися до них не пізніше, ніж за шість місяців до початку нового бюджетного року (частини восьма, дев’ята статті 1 Закону України «Про систему оподаткування»).
Зазначене, а також положення частини другої статті 38 Бюджетного кодексу України щодо предметів правового регулювання дають підстави вважати, що законом про Державний бюджет України, в силу його специфіки, безпосередньо не можна змінювати інші закони, припиняти їх дію чи скасовувати їх.
2. Взявши за критерій оцінки на конституційність правову позицію Конституційного Суду України щодо недопустимості законом про Державний бюджет України здійснювати внесення змін до чинних законів України, зупиняти дію окремих законів України та/або будь-яким чином змінювати визначене іншими законами України правове регулювання суспільних відносин, Конституційний Суд України у пункті 6 Рішення детально не дослідив положення пункту 19 розділу II Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (далі — Закон) і, зокрема, чи були раніше врегульовані у законодавчому порядку розміри і механізм внесення до бюджету перелічених в ньому платежів (підпункти 1 — 6), тобто не з’ясував, чи є теперішній перелік і розміри платежів результатом змін інших законів, чи ці положення є, власне, органічною частиною оспорюваного Закону. З’ясування цих обставин дало б можливість у повному обсязі об’єктивно оцінити на конституційність положення всього пункту 19 розділу II Закону.
3. Мотивуючи неконституційність положень Закону щодо. обмеження матеріального забезпечення суддів і працівників судів, Конституційний Суд України посилається на положення статті 22 Конституції України, в якій наголошується на недопустимості звуження змісту і обсягу існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних. Але тут ідеться не про права людини, а про правовий статус посадових (службових) осіб, який визначається наданими їм повноваженнями та гарантіями їх здійснення. Тому підставою для визнання неконституційними цих положень Закону треба вважати правову позицію Конституційного Суду України, вироблену ним шляхом тлумачення статті 126 Конституції України і положень Закону України «Про судоустрій України», щодо того, що однією з основних гарантій незалежності суддів є їх належне матеріальне, побутове та соціальне забезпечення, а його зменшення є фактичним зниженням рівня незалежності суддів, що суперечить зазначеній статті Конституції України.
4. Конституційний Суд України у Рішенні мав би чіткіше визначитись щодо такої важливої складової незалежності суддів, як їх житлове забезпечення. У підпункті 7.1 пункту 7 мотивувальної частини Рішення Суд цілком слушно зауважує, що передбачений статтею 130 Конституції України порядок, коли утримання судів здійснюється шляхом визначення у Державному бюджеті України окремого видатку, є важливою конституційною гарантією забезпечення правового статусу суддів.
Водночас у підпункті 7.4 пункту 7 мотивувальної частини Рішення Конституційний Суд України дійшов висновку, що виключення із Закону України «Про статус суддів» положення, що житлом суддів вищих судів забезпечує Кабінет Міністрів України, а суддів інших судів — місцеві органи виконавчої влади, обмежило «раніше існуючі їх можливості для реалізації цього права», тобто призвело до звуження змісту і обсягу існуючих прав і свобод. Оскільки предметом конституційного подання є саме Закон, то слід було з’ясувати, чи передбачаються в ньому витрати на житло для суддів в розділі, в якому йдеться про утримання судів, чи закон про Державний бюджет України раніше передбачав окремий порядок (механізм) фінансування щодо забезпечення суддів житлом. Тоді скасування такого порядку можна було б визнавати неконституційним з підстав недопущення зменшення рівня незалежності суддів, а не з підстав, визначених статтею 22 Конституції України. Водночас, за будь-яких обставин, підставою неконституційності тут є недопустимість законом про Державний бюджет України вносити зміни до Закону України «Про статус суддів».
5. Стосовно висновку Суду, що виключення із Закону України «Про судоустрій України» положення про те, що розмір заробітної плати працівників апарату судів та працівників державної судової адміністрації, їх побутове забезпечення і рівень соціального захисту не можуть бути меншими, ніж у відповідних категорій державних службовців апаратів законодавчої та виконавчої влади, є таким, що призводить до звуження змісту і обсягу прав працівників апарату судів, то і він потребує уточнення.
Працівники апарату судів є тією категорією працівників, які мають пряме відношення до здійснення правосуддя. Тому для забезпечення принципів самостійності судів, незалежності суддів та в цілому незалежного та неупередженого правосуддя вони також повинні мати певний рівень захисту. Такий рівень визначив Закон України «Про судоустрій України» (статті 123, 130), прирівнявши їх у матеріальному, побутовому та соціальному забезпеченні до відповідних категорій державних службовців апаратів законодавчої і виконавчої влади, вказавши, що такий рівень не може бути меншим, що є ознакою порядку фінансування судів. Отже, виключення Законом цього положення і настання невизначеності щодо рівня матеріального, побутового забезпечення та соціального захисту працівників апарату судів суперечить принаймні двом правовим позиціям Конституційного Суду України, що вироблені ним в рішеннях від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007 та від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007, зокрема щодо недопустимості законом про Державний бюджет України вносити зміни та зупиняти дію чинних законів України, встановлювати додаткове правове регулювання відносин, що є предметом інших законів, а також щодо того, що особливий порядок фінансування судів і діяльності суддів є однією з конституційних гарантій їх незалежності і спрямований на забезпечення належних умов для здійснення незалежного правосуддя.
Суддя
Конституційного Суду України П. ТКАЧУК
