Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі — Цуркана М. І. (головуючий), Гончар Л. Я., Конюшка К. В., Розваляєвої Т. С., Черпіцької Л. Т., секретаря судового засідання — Наумець О. В. (за участю: представників позивача — ОСОБА_6, ОСОБА_7, представника відповідача — Г. Д. С.), розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_10 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов’язання вчинити дії, установила:
24 грудня 2014 року ОСОБА_10 звернувся до Вищого адміністративного суду України з позовом до Президента України, Міністерства оборони України (далі — Міноборони), у якому, посилаючись на порушення відповідачами вимог законодавства стосовно проходження публічної (військової) служби, просив визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо невидання указу про звільнення та зобов’язання видати такий указ. Крім того, просив визнати протиправною бездіяльність Міноборони щодо невиплати належних йому матеріальної допомоги, грошового забезпечення, непризначення пенсії та вимагав покласти на структурні підрозділи Міноборони обов’язок здійснити відповідні нарахування та виплати.
У процесі розгляду справи суд роз’єднав вимоги ОСОБА_10 до Міноборони від вимог до Президента України, а адміністративну справу за першим позовом передав за предметною підсудністю до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Уточнивши позовні вимоги, представники позивача просили суд визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо: невидання указу про звільнення позивача з військової служби у запас за станом здоров’я; невидання указу про звільнення позивача з військової служби у порядку статті 14 Закону України від 15 квітня 2014 року № 1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» (далі — Закон № 1207-VII); невидання указу про звільнення позивача з військової служби у зв’язку з проведенням організаційних заходів; не повідомлення позивача про результати розгляду двох подань Міністра оборони України про звільнення позивача з військової служби; непризначення позивача на посаду та незаконного зарахування в розпорядження посадової особи; нездійснення контролю за діяльністю Міноборони щодо проходження та звільнення позивача з військової служби. Крім того, просили покласти на Президента України обов’язок видати указ про звільнення позивача з військової служби у запас за станом здоров’я, або за скороченням штату, або у зв’язку з проведенням організаційних заходів.
У письмових запереченнях проти адміністративного позову, представник Президента України послався на неможливість звільнення позивача з військової служби в період проведення державою часткової мобілізації.
Заслухавши у судовому засіданні пояснення представників позивача, які наполягали на задоволенні позову, представника відповідача, який щодо задоволення позову заперечував, дослідивши наявні у справі письмові докази, суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позову.
Свій висновок суд обґрунтовує таким.
Предметом цього позову зазначено бездіяльність Президента України стосовно подальшого проходження (припинення) публічної (військової) служби ОСОБА_10 після звільнення його Указом Президента України від 28 лютого 2014 року № 168/2014 з посади начальника Генерального штабу — Головнокомандувача Збройних Сил України.
Суд установив, що станом на 28 лютого 2014 року ОСОБА_10 у званні адмірала (присвоєне Указом Президента України від 24 серпня 2013 року № 453/2013) займав посаду начальника Генштабу як військовослужбовець, з яким укладено контракт про проходження військової служби. Строк дії контракту — з 18 лютого 2014 року по 21 серпня 2022 року (а. с. 74 — 75).
У день звільнення з попередньої посади наказом Міністра оборони України № 89 позивач визначений військовослужбовцем, що перебуває у його розпорядженні із залишенням на всіх видах забезпечення та у списках Генштабу ЗС України (а. с. 136).
Рапортом від 28 лютого 2014 року ОСОБА_10 звернувся до в. о. Міністра оборони України щодо направлення до Військово-медичного клінічного центру Кримського регіону для проходження військово-лікарської комісії у зв’язку з погіршенням стану здоров’я.
Рішенням в. о. Міністра оборони України від 2 березня 2014 року № 2263/з та начальника Генштабу — Головнокомандувача ЗС України від 3 березня 2014 року № 371/нв позивачу оформлене направлення від 4 березня 2014 року № 300/3/83 до вказаного лікувального закладу (акт службового розслідування, а. с. 123).
Центральна військово-лікарська комісія Міноборони затвердила постанову ВЛК ВМКУ Кримського регіону з висновком про обмежену придатність ОСОБА_10 до військової служи на підставі статей 39б — 42б графи III Розкладу хвороб, станів і фізичних вад, що визначають ступінь придатності до служби у ЗС України (свідоцтво № 261 на а. с. 46 — 47).
18 березня 2014 року Міноборони зареєструвало рапорт ОСОБА_10 на ім’я в. о. Міністра оборони України про звільнення з військової служби в запас за станом здоров’я. Дата підписання рапорту ОСОБА_10 не зазначена.
Разом із тим 17 березня 2014 року, тобто в день затвердження постанови про визнання ОСОБА_10 обмежено придатним до військової служи, начальник Генштабу ЗС України звернувся до Міністра оборони України з поданням про задоволення рапорту позивача.
Погодивши подання, в. о. Міністра оборони України 19 березня 2014 року подав в. о. Президента України документи щодо звільнення адмірала ОСОБА_10.
28 березня 2014 року Адміністрація Президента України повідомила про відмову в реалізації подання з посиланням на неможливість звільнення в запас військовослужбовців у період проведення часткової мобілізації (а. с. 50).
2 квітня 2014 року ті ж рапорт та подання повторно надіслані в. о. Президента України (а. с. 51 — 57).
5 червня 2014 року матеріали про звільнення позивача з військової служби повернуті до Міноборони. Підстави для повернення у листі Адміністрації не зазначені, а зі змісту внутрішнього листування Адміністрації Президента України вбачається аналогічна мотивація (а. с. 235).
Таким чином, суд зазначає, що позивач перебуває на публічній (військовій) службі.
Згідно з конституційними приписами захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України є обов’язком громадян України, а військову службу вони відбувають відповідно до закону (стаття 65 Конституції України).
Надаючи юридичної кваліфікації встановленим обставинам справи, суд виходить з наведених конституційних положень і законодавства, зокрема: Закону України від 25 березня 1992 року № 2232-XII «Про військовий обов’язок і військову службу» (далі — Закон № 2232-XII), Закону України від 21 жовтня 1993 року № 3543-XII «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» (далі — Закон № 3543-XII), Положення про проходження військової служби особами офіцерського складу, прапорщиками (мічманами) Збройних Сил України, затвердженого Указом Президента України від 7 листопада 2001 року № 1053/2001 (далі — Положення № 1053), Положення про проходження громадянами України військової служби у Збройних Силах України, затвердженого Указом Президента України від 10 грудня 2008 року № 1153/2008 (далі — Положення № 1153).
За змістом частини першої статті 2 Закону № 2232-XII військова служба є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров’я і віком громадян України, пов’язаній із захистом Вітчизни.
Види військової служби визначені частиною четвертою цієї ж статті, серед яких військова служба за контрактом осіб офіцерського складу.
Саме такого виду військову службу проходив позивач.
Однією з особливостей служби за контрактом є його строковість, однак це не означає, що контракт не може бути припинено достроково.
Так, порядок звільнення з військової служби унормовано статтею 26 Закону № 2232-XII, частиною першою якої передбачено, що звільнення військовослужбовців з військової служби здійснюється: у запас, якщо військовослужбовці не досягли граничного віку перебування в запасі і за станом здоров’я придатні до військової служби; у відставку, якщо військовослужбовці досягли граничного віку перебування в запасі або визнані військово-лікарськими комісіями непридатними за станом здоров’я до військової служби з виключенням з військового обліку.
Пунктом «б» частини шостої цієї ж статті передбачено, що контракт припиняється (розривається), а військовослужбовці, які проходять військову службу за контрактом, звільняються з військової служби, серед іншого, за станом здоров’я — на підставі висновку (постанови) військово-лікарської комісії про непридатність або обмежену придатність до військової служби.
Згідно з частиною восьмою статті 26 Закону № 2232-XII (у редакції, чинній на час складання першого подання про звільнення позивача) таке звільнення могло здійснюватися в порядку, передбаченому положеннями про проходження військової служби громадянами України.
За змістом підпункту «а» пункту 72 Положення № 1053 та підпункту 6 пункту 225 Положення № 1153 звільнення осіб офіцерського складу з військової служби у військовому званні адмірала здійснюється Президентом України.
Право і обов’язок Президента України здійснювати таке звільнення походить від його повноважень Верховного головнокомандувача ЗС України, який призначає на посади та звільняє з посад вище командування ЗС України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави (пункт 17 статті 106 Конституції України).
У той же час розділом XIV Положення № 1153 встановлені особливості проходження військової служби та виконання військового обов’язку в запасі в особливий період.
Поняття особливого періоду наведене у частині першій статті 1 Закону № 3543-XII, за правилами якої особливий період — це період функціонування національної економіки, органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, Збройних Сил України, інших військових формувань, сил цивільного захисту, підприємств, установ і організацій, а також виконання громадянами України свого конституційного обов’язку щодо захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, який настає з моменту оголошення рішення про мобілізацію (крім цільової) або доведення його до виконавців стосовно прихованої мобілізації чи з моменту введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях та охоплює час мобілізації, воєнний час і частково відбудовний період після закінчення воєнних дій.
Таким чином, особливий період пов’язується, зокрема, із проведенням мобілізації.
Особливістю проходження військової служби в період мобілізації є те, що усі військовослужбовці, які перебувають на цей час на військовій службі у Збройних Силах України, звільненню в запас не підлягають, за винятком військовослужбовців-жінок, які мають дітей віком до 16 років (підпункт 2 пункту 252 Положення № 1153).
Загальновідомим є факт, що Указом Президента України від 17 березня 2014 року № 303/2014, затвердженим Законом України від 17 березня 2014 року № 1126-VI, в Україні оголошено часткову мобілізацію.
Цей Указ набрав чинності 18 березня 2014 року, а відповідно до його пункту 3 мобілізація проводиться протягом 45 діб з дня набрання Указом чинності.
Це означає, що на час першого направлення матеріалів щодо звільнення ОСОБА_10 з військової служби у Міноборони не було правових підстав для ініціювання подання, а Президент України, відмовивши у його реалізації, діяв у межах, на підставі та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.
Станом на 2 квітня 2014 року, тобто на дату повторного направлення документів, правове регулювання звільнення військовослужбовців було дещо змінено.
Так, статтю 26 Закону № 2232-XII доповнено новою частиною восьмою, якою передбачено, що у разі настання особливого періоду з військової служби звільняються військовослужбовці-жінки, які мають дітей віком до 16 років, якщо вони не висловили бажання продовжувати військову службу, а також військовослужбовці, визнані за станом здоров’я непридатними до військової служби з виключенням з військового обліку.
При цьому правило Закону про те, що звільнення повинно здійснюватися в порядку, передбаченому положеннями про проходження військової служби громадянами України, залишилося чинним (частина дев’ята статті 26 Закону № 2232-XII).
Оскільки ОСОБА_10 визнаний лише обмежено придатним до військової служби, то безумовного права на звільнення в запас він не набув і станом на 2 квітня 2014 року.
Положення статті 26 Закону № 2232-XII є імперативними, а це означає, що Міноборони не могло порушувати перед Президентом України питання про звільнення позивача, а останній не міг реалізувати таке прохання.
Заборона звільнення позивача зі служби мала місце і на час повторного повернення до Міноборони матеріалів щодо звільнення ОСОБА_10, тобто станом на 5 червня 2014 року, оскільки Указом Президента України від 6 травня 2014 року, який набрав чинності 7 травня 2014 року, після затвердження Законом України від 6 травня 2014 року № 1240-VII, в Україні оголошено нову часткову мобілізацію строком на 45 діб.
Суд зазначає, що між першою та другою хвилями мобілізації існував період, під час якого мобілізація не здійснювалася (з 2 по 6 травня 2014 року включно).
За змістом статті 1 Закону № 3543-XII особливий період продовжується з моменту оголошення рішення про мобілізацію та охоплює час мобілізації, воєнний час і частково відбудовний період після закінчення воєнних дій.
Мобілізацією, згідно з положеннями наведеної статті, є комплекс заходів, здійснюваних, серед іншого, з метою переведення Збройних Сил України на організацію і штати воєнного часу.
У частині четвертій статті 3 Закону № 3543-XII зазначено, що зміст мобілізації становить переведення національної економіки, органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, а також адміністративно-територіальних одиниць України на роботу в умовах особливого періоду.
Таким чином, закінчення періоду мобілізації не є самостійною підставою для припинення особливого періоду. Законом не визначено чіткого порядку припинення особливого періоду.
Водночас статтею 1 Закону № 3543-XII надано визначення поняттю демобілізації як комплексу заходів, спрямованих, серед іншого, на планомірне переведення Збройних Сил України, інших військових формувань, на організацію і штати мирного часу.
Системний аналіз наведених правових норм, а також загальновідомих обставин іноземної агресії щодо України дає суду підстави стверджувати, що у п’ятиденний проміжок між періодами проведення мобілізації стан особливого періоду не припинявся.
Суд враховує, що законодавчі обмеження щодо звільнення військовослужбовців пов’язані у першу чергу з особливим станом і лише у другу — з мобілізацією як його складовою частиною.
Крім того, колегія суддів зазначає, що в ситуації, яка склалася, у Президента України не було обов’язку відстежувати періоди, у які можна, а у які заборонено звільнення конкретного військовослужбовця.
Тому посилання представників позивача на те, що відповідач зобов’язаний був звільнити ОСОБА_10 з військової служби у період з 2 по 6 травня 2014 року, не беруться до уваги.
Стосовно інших вимог, то суд зазначає таке.
Після звільнення з посади начальника Генштабу-Головнокомандувача ЗС України ОСОБА_10 залишено у розпорядженні Міністра оборони України. Перебування позивача у такому розпорядженні є продовженням проходження військової служби, що передбачено пунктом 116 Положення № 1153, а місцем її проходження визначено Генштаб ЗС України.
За таких обставин позивач не може вважатися військовослужбовцем військових формувань, який прибув з тимчасово окупованої території та якому надано право звільнитися з військової служби, у тому числі в особливий період, за правилами статті 14 Закону № 1207-VII.
Вимоги про визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо невидання указу про звільнення у зв’язку з проведенням організаційних заходів вбачаються необґрунтованими, оскільки відповідно до пункту 118 Положення № 1153 такі заходи мають місце у разі скорочення посад військовослужбовців, а у випадку, що розглядається, ці підстави відсутні.
Суд зазначає, що порядок звільнення військовослужбовців чітко унормовано, зокрема, з огляду на правила військової субординації.
Так, за змістом пункту 233 Положення № 1153 військовослужбовці, які бажають звільнитися з військової служби, подають по команді рапорти та документи, які підтверджують підстави звільнення.
Позивач такий рапорт Міністру оборони України подав. Зважаючи на звання адмірала, рапорт та супровідні документи направлені для реалізації Президентові України. З огляду на військову ієрархію у Президента України не виникло обов’язку повідомляти позивача про результати розгляду подання Міністра оборони України, оскільки таке повідомлення направлялося автору подання.
Тому відсутні підстави визнавати протиправною бездіяльність Президента України щодо неповідомлення позивача особисто про результати розгляду двох подань Міністра оборони України.
Колегія суддів погоджується з твердженням представників позивача про те, що Президент України як Верховний Головнокомандувач ЗС України призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань та здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави.
Однак це не означає, що Президент України після звільнення ОСОБА_10 з посади начальника Генштабу — Головнокомандувача ЗС України і зарахування його в розпорядження Міністра оборони України, зобов’язаний контролювати діяльність Міноборони з питань проходження військової служби конкретною особою, яка, хоч і має звання адмірала, проте у безпосередньому підпорядкуванні Президента України не перебуває.
На переконання суду це означає, що відсутні підстави для визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо призначення позивача на посаду та незаконного зарахування в розпорядження посадової особи, а також нездійснення контролю за діяльністю Міноборони щодо проходження позивачем військової служби та звільнення з неї.
Такий висновок не спростовується і листом Адміністрації Президента України від 3 лютого 2015 року № 46-01/284 щодо можливого місця подальшої служби позивача, визначеного в рамках чинного законодавства (а. с. 233).
Стосовно строків розгляду питання про звільнення ОСОБА_10, то, як встановлено судом, закон прямо не передбачає протягом якого часу Президент України повинен був розглянути подання Міністра оборони України.
Суд виходить з того, що такий строк має бути розумним, тобто найкоротшим для розгляду і вирішення питання в умовах, які склалися.
З урахуванням особливого періоду, пов’язаного із зовнішньою агресією та проведенням антитерористичних заходів в Україні, суд вважає, що перше і друге подання розглянуті Президентом України своєчасно.
Оскільки суд не встановив незаконної бездіяльності Президента України з питань розгляду подання, то відсутні підстави і для спонукання його до активної поведінки, тобто до зобов’язання видати указ про звільнення позивача з військової служби у запас за станом здоров’я або за скороченням штату, або у зв’язку з проведенням організаційних заходів.
Установлені судом інші фактичні обставини, зокрема: перевищення встановленого Порядком № 1153 строку перебування у розпорядженні понад 2 місяці, невизначення обсягу обов’язків ОСОБА_10, особисті позитивні якості позивача та висновки про наявність у його діях порушень, факт звільнення зі служби іншої особи в зазначений період, правового значення для розв’язання цього спору не мають, оскільки кваліфікації дій Президента України не змінюють.
Викладене дає підстави для висновку про необґрунтованість позовних вимог, а отже, і про відмову в задоволенні позову.
Керуючись статтями 161–163, 1711 КАС України, колегія суддів постановила:
У задоволенні позову ОСОБА_10 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов’язання вчинити дії відмовити.
Постанова може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, передбачених статтею 237 Кодексу адміністративного судочинства України.
Заява про перегляд судового рішення відповідно до частини третьої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України може бути подана не пізніше 10 днів з дня ухвалення судового рішення.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про її перегляд Верховним Судом України, якщо таку скаргу не буде подано. У разі подання заяви судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Верховного Суду України за наслідками її перегляду.
Судді: М. І. Цуркан
Л. Я. Гончар
К. В. Конюшко
Т. С. Розваляєва
Л. Т. Черпіцька
