Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого — Кравчука В. М., суддів: Анцупової Т. О., Стародуба О. П., розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2018 (суддя Васильченко І. П.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24.07.2018 (колегія суддів у складі Файдюка В. В., Мєзєнцева Є. І., Чаку Є. В.) у справі № 826/7823/16 за позовом ОСОБА_5 до Кабінету Міністрів України про визнання незаконними та такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, окремих положень підзаконного нормативно-правового акта.
I. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_5 (далі — позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі — відповідач), в якому просив:
- визнати незаконними та такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, положення постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 288 «Про підвищення оплати праці керівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» в частині: підп. 1 п. 1, п. 1 Змін, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 288 у зв’язку з їх невідповідністю ч. 3 ст. 96 Кодексу законів про працю України, ч. 3 ст. 6 Закону України «Про оплату праці», що є порушенням ч. 3 ст. 113 Конституції України;
- зобов’язати визначити умови розміру посадового окладу (тарифної ставки) з урахуванням вимог ч. 3 ст. 6 Закону України «Про оплату праці», ч. 3 ст. 96 Кодексу законів про працю України та встановити розмір посадового окладу (тарифної ставки) працівника першого тарифного розряду, який використовується для формування посадових окладів (тарифних ставок) працівників усіх тарифних розрядів «Єдиної тарифної сітки розрядів коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» (Додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298) на рівні, що перевищує мінімальну заробітну плату.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2018, прийнятим у письмовому провадженні, адміністративний позов задоволений повністю.
3. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 24.07.2018 вищевказане рішення суду залишив без змін.
4. Відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить вищевказані рішення судів скасувати, відмовити у задоволенні позовних вимог, а справу розглянути за участю його представника.
5. Ухвалою від 03.09.2018 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження та надав час учасникам подати письмовий відзив. 20.09.2018 надійшов відзив від Позивача.
6. Позивач заявив клопотання про розгляд справи без його участі.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Позивач працює на посаді старшого викладача у Львівському національному університеті імені Івана Франка, що є державним навчальним закладом, фінансування діяльності якого, у тому числі виплата заробітної плати здійснюється з Державного бюджету України.
8. Відповідно до наказу Міністерства освіти і науки України від 26 вересня 2005 року № 557 «Про впорядкування умов оплати праці та затвердження схем тарифних розрядів працівників навчальних закладів, установ освіти та наукових установ» (далі — наказ МОН № 557) займана позивачем посада відповідає 17-тому тарифному розряду (Додаток 2 до наказу МОН № 557), до якого застосовується тарифний коефіцієнт 3 (Додаток 1 до наказу МОН № 557).
9. Постановою КМУ від 06.04.2016 № 288 (далі — постанова КМУ № 288) установлено, в яких розмірах встановлюються у штатному розписі посадові оклади (тарифні ставки, ставки заробітної плати) працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери з 01 травня 2016 року. Так, щодо 17 тарифного розряду — 3555 гривень.
10. Водночас постановою КМУ № 288 затверджено Зміни, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України. Зокрема, пунктом 1 внесено зміни до абзацу другого примітки 1 до додатка 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери»: після цифр і слова «1113 гривень» доповнено словами і цифрами «, з 1 травня 2016 р. — 1185 гривень».
Тобто цією ж постановою встановлюється розмір тарифної ставки працівника 1-го тарифного розряду 1185,00 грн.
11. Не погоджуючись із законністю підп. 1 п. 1, п. 1 вищевказаних змін підзаконного нормативно-правового акту, позивач звернувся до суду з позовом.
III. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. Позивач стверджує, що оскаржувані положення нормативного акту відповідача суперечать положенням Кодексу законів про працю України (далі — КЗпП) та Закону України «Про оплату праці», оскільки формування тарифної сітки та розміру посадового окладу працівника визначається на основі показника, який є меншим, ніж законодавчо визначена величина мінімальної заробітної плати.
13. Постановою КМУ № 288 установлено, що з 1 травня 2016 року у штатному розписі посадовий оклад (тарифні ставки, ставки заробітної плати) працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери 17 тарифного розряду встановлюється в розмірі 3555 гривень.
14. Оскільки посада позивача має встановлений тарифний розряд 17, тарифний коефіцієнт 3, постановою КМУ № 288 з 01.05.2016 посадовий оклад позивача розраховується виходячи з розміру посадового окладу (тарифної ставки) працівника 1 тарифного розряду — 1185 гривень.
15. Однак відповідно до ст. 98 КЗпП та ст. 13 Закону України «Про оплату праці» (в редакції від 10.03.2006) оплата праці працівників установ та організацій, що фінансується з бюджету, здійснюється на підставі законодавчих та інших нормативних актів України, генеральної та галузевих, регіональних угод, колективних договорів у межах бюджетних асигнувань та інших позабюджетних доходів.
16. Позивач вказує, що законодавчі положення, якими внесено зміни до ст. 13 Закону України «Про оплату праці» та надано право здійснювати оплату праці працівників бюджетної сфери на підставі постанов Кабінету Міністрів України, визнані Конституційним Судом України неконституційними Рішенням від 22.05.2008 № 10-рп/2008.
17. Відповідно до ст. 6 Закону України «Про оплату праці» та ст. 96 КЗпП основою організації праці є тарифна система, яка включає: тарифні сітки, тарифні ставки, схеми посадових окладів і тарифно-кваліфікаційні характеристики (довідники). Тарифна система оплати праці використовується для розподілу робіт залежно від їх складності, а працівників — залежно від їх кваліфікації та за розрядами тарифної сітки. Вона є основою формування та диференціації розмірів заробітної плати. Тарифна сітка (схема посадових окладів) формується на основі: тарифної ставки робітника першого розряду, яка встановлюється у розмірі, що перевищує законодавчо встановлений розмір мінімальної заробітної плати.
18. Тому позивач вважає, що для обчислення його посадового окладу необхідно визначити тарифну ставку робітника першого розряду (це мінімум 0,01 грн. + 1450 грн. мінімальної заробітної плати станом на 01.05.2016) та помножити її на коефіцієнт 3, який відповідає його тарифному розряду (17). Отже, розмір посадового окладу позивача повинен становити 4350 грн., а не 3555 грн.
19. Позивач вважає, що відповідач, приймаючи постанову КМУ № 288, вийшов за межі своїх повноважень у сфері визначення умов розміру оплати праці працівників бюджетної сфери, що визначені ст. 8 Закону України від 24.03.95 № 108/95-ВР «Про оплату праці» (далі — Закон № 108/95-ВР), оскільки формування тарифної сітки та розміру посадового окладу працівника на основі будь-якої іншої сталої величини, нижчої ніж законодавчо визначена мінімальна заробітна плата суперечить принципам самої тарифної сітки та грубо порушує трудові права працівника, гарантовані законами.
20. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог та просив суд відмовити в їх задоволенні.
21. Акцентує увагу на змісті понять «мінімальна заробітна плата», «тарифна ставка» та «тарифна ставка робітника першого розряду», яка встановлюється КМУ в межах бюджетних асигнувань (коштів, наявних в Державному бюджеті відповідно до ст. 13 закону України «Про оплату праці»).
22. Відповідно до п. 2 постанови КМУ № 731 з 01.09.2015 тарифна ставка працівника 1 тарифного розряду встановлена у розмірі 1378, що відповідає положенням ст. 6 Закону № 108/95-ВР, а розмір посадового окладу працівника 17 тарифного розряду визначено з урахуванням положень чинного законодавства.
23. Також відповідач посилається на Закон України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» в частині, що оплата праці працівників 1 — 3 тарифних розрядів здійснюється в межах видатків на оплату праці. Передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Тому вважає, що механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів всього суспільства. Крім того, зазначає, що такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною 1 статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.
24. Стверджує, що прийняття Урядом спірної постанови спрямоване на поступове підвищення посадових окладів інших працівників бюджетної сфери з урахуванням тих видатків, що передбачені Державним бюджетом.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
25. Суд першої інстанції позов задовольнив повністю.
26. Рішення суду вмотивовано тим, що спірні норми постанови відповідача суперечать вимогам ст. 6 Закону № 108/95-ВР, ст. 96 КЗпП, оскільки нею затверджено Зміни, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України. Зокрема, п. 1 внесено зміни до абзацу другого примітки 1 до додатка 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери»: після цифр і слова «1113 гривень» доповнити словами і цифрами «, з 01 травня 2016 року — 1185 гривень». Хоча відповідно до ст. 7 Закону України «Про Державний бюджет на 2016 рік» розмір мінімальної заробітної плати з 01 січня 2016 року становив 1378 грн., з 01 травня 2016 року — 1450 грн.
27. Проаналізувавши ст. 1, ч. 2 ст. ст. 9, 19, 22 Конституції України, ч. ч. 1, 2 ст. 1, ст. 2, ч. 1 ст. 4 Конвенції Міжнародної організації праці № 131 про встановлення мінімальної заробітної плати з особливим урахуванням країн, що розвиваються, прийнятої на 54-й сесії Генеральної конференції Міжнародної організації праці 22 червня 1970 року, ратифікованої Законом України від 19.10.2005 № 2997-IV, ст. ст. 94 — 96, 98 КЗпП, ст. 13 Закону № 108/95-ВР, ст. 7 Закону України «Про Державний бюджет на 2016 рік» (час виникнення спірних правовідносин), ПКМУ № 288, суд визнав обґрунтованими доводи позивача.
28. Водночас, суд відхилив посилання відповідача на п. 2 постанови КМУ № 731, згідно з якою з 01.09.2015 тарифна ставка працівника 1 тарифного розряду встановлена у розмірі 1378, що відповідає положенням ст. 6 Закону України «Про оплату праці», а розмір посадового окладу працівника 17 тарифного розряду визначено із урахуванням положень чинного законодавства з огляду на наступне.
29. Суд врахував, що постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.09.2016 у справі № 826/26538/15, що набрала законної сили, визнано незаконними та нечинними пункти 1, 2 постанови КМУ від 16.09.2015 № 731 та зобов’язано Кабінет Міністрів України після набрання постановою суду законної сили невідкладно опублікувати її резолютивну частину у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено.
30. Відповідачем внесено зміни, якими визначено розміри тарифної сітки розрядів менші за законодавчо визначений розмір мінімальної заробітної плати: з 01.05.2016 встановлена тарифна ставка у розмірі 1185 грн., тоді як розмір мінімальної заробітної плати встановлено на рівні 1450 грн. Це суд вважає протиправним, оскільки такі норми оскаржуваної постанови суперечать вимогам ст. 6 Закону № 108/95-ВР, ст. 96 КЗпП України, ст. 113 Конституції України.
31. Крім того, проаналізувавши ч. 2 ст. 113 Конституції України, Рекомендацію Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийняту Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України), посилаючись на правову позицію Європейського суду з прав людини, викладену в рішенні «Олссон проти Швеції» від 24.03.88, суд дійшов висновку, що оскаржувані положення нормативно-правового акту прийнято відповідачем поза межами його повноважень та у спосіб, що суперечить положенням Конституції України та законам України, а відтак позовні вимоги суд визнав обґрунтованими, доводи позивача підтвердженими.
32. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції.
33. Додатково, як доказ, цей суд врахував аналогічну правову позицію, викладену у науковому висновку Інституту держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України щодо розміру посадових окладів (тарифних ставок) працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери та у постанові Верховного суду від 26 червня 2018 року у справі № 826/26538/15.
34. Суд апеляційної інстанції акцентував, що оскільки відповідно до ст. 7 Закону України «Про Державний бюджет на 2016 рік» (час виникнення спірних правовідносин) розмір мінімальної заробітної плати з 01 січня 2016 року становив 1378 грн., з 01 травня 2016 року — 1450 грн., п. 1 постанови КМУ № 288 про доповнення абзацу другого примітки 1 до додатка 1 до постанови КМ України № 1298 після цифр і слова «1113 гривень» словами і цифрами «, з 1 травня 2016 р. — 1185 гривень» є меншою законодавчо визначеного розміру мінімальної заробітної плати.
35. Тому оспорювані норми постанови КМУ суперечать вимогам ст. 6 Закону України «Про оплату праці» та ст. 96 КЗпП, а суд першої інстанції вірно вирішив спір.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
36. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення судів нижчих інстанцій, обґрунтовуючи неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права.
37. Акцентує, що тарифна ставка є елементом тарифної сітки, який визначає норму оплати праці робітника відповідної спеціальності і кваліфікації (присвоєного йому тарифного розряду) за одиницю часу (годинний, денний або місячний) — розмір оплати праці працівника. Якщо посадовий оклад, що визначається шляхом множення розрахункової ставки робітника першого розряду на коефіцієнт даного розряду (згідно зі ст. 6 Закону № 108/95-ВР), становитиме менше, ніж мінімальна заробітна плата, то відповідно її розмір визначається на рівні мінімальної заробітної плати (на час подання позов — 1450 грн. + 0,01 грн.), оскільки працівник не може отримувати менше мінімальної заробітної плати, визначеної законодавством.
38. Тому посадовий оклад робітника першого розряду (за результатами застосування формули Ті = Т1 * Кі) становить 1185 грн., який внаслідок застосування ст. 6 Закону визначається на рівні більше мінімальної заробітної плат, тобто у розмірі 1450,1 грн. що округлюється до 1450 грн. відповідно до п. 1 примітки до Додатка 1 постанови КМУ № 1298.
39. Всі інші тарифні ставки наступних розрядів (зокрема і позивача) у разі підвищення рівня мінімальної заробітної плати залишаються незмінними. Так, посадовий оклад 17 розряду становитиме — 3555, оскільки відповідно до формули, зазначеної вище, множення відбуватиметься саме між розрахунковою тарифною ставкою 1-го розряду (1185 грн.) і тарифним коефіцієнтом 17 розряду (відповідно до Додатка 1 постанови КМУ від 30.08.2002 № 1298 становить — 3).
40. Постановою КМУ № 1298 затверджено Єдину тарифну сітку розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери.
41. Абзацом 2 п. 2 Примітки до Додатка 1 зазначено, що посадові оклади (тарифні ставки) з 01.01.2014 розраховуються виходячи з розміру посадового окладу (тарифної ставки) працівника 1 тарифного розряду — 852 грн., з 01.09.2015 — 1012 грн., з 01.12.2015 — 1113 грн., з 01.05.2016 — 1185 грн. Отже прийняття відповідачем спірної постанови спрямоване на поступове підвищення посадових окладів інших працівників бюджетної сфери з урахуванням тих видатків, які передбачені Державним бюджетом.
42. Крім того, не враховано, що справа з аналогічними позовними вимогами до КМУ неодноразово розглядалася: ухвали Вищого адміністративного суду України від 30.01.2013 № К/9991/65489/12 та від 12.12.2013 № К/9991/15729/11 в аналогічних справах щодо оскарження змін, затверджених постановою КМУ від 20.12.2008 № 1117 «Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 № 1298 і від 25.10.2008 № 939» та постановою Кабінету Міністрів України від 12.05.2010 № 337 «Про внесення зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 № 1298 і від 25.10.2008 № 939». У цих справах у задоволенні позовних вимог було відмовлено.
43. Стверджує, що оскаржуваними рішеннями суди втрутилися в дискреційні повноваження відповідача, зважаючи що вимоги зобов’язального характеру суперечать повноваженням адміністративного суду.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
44. Відповідно до положень частин 1 — 3 ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (чинної редакції, далі — КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Водночас не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов’язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
45. З огляду на зазначене Суд врахував, що не наділений повноваженням додатково встановлювати обставини, які суди нижчих інстанцій не встановили, здійснювати переоцінку встановлених обставин справи.
46. Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
47. Доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами норм матеріального та процесуального права, неврахування судами судової практики є безпідставними з огляду на таке.
48. Верховний Суд вже надав правову оцінку спору діям відповідача, у тому числі щодо правомірності здійснених ним розрахунків у подібних правовідносинах між тими ж сторонами з аналогічними обґрунтуваннями позовних вимог.
49. Так, постановою Верховного Суду від 26 червня 2018 року (справа № 826/26538/15) залишено без змін рішення судів, якими за наслідками вирішення спору, визнано незаконними та нечинними пункти 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України «Про підвищення оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» № 731 від 16 вересня 2015 року.
Згідно з пунктом № 1 Постанови КМУ № 731 абзац другий примітки 1 до додатка 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» (Офіційний вісник України, 2002 року, № 36, ст. 1699; 2005 року, № 34, ст. 2064; 2008 року, № 100, ст. 3308; 2013 року, № 26, ст. 858, 2014 року, № 34, ст. 909) після цифр і слова «852 гривні» доповнено словами і цифрами «, з 1 вересня 2015 р. — 1012 гривень».
Суди погодилися, що встановлена пунктом 1 даної постанови КМУ розрахункова величина розміру посадового окладу (тарифної ставки) є меншою законодавчо визначеному розміру мінімальної заробітної плати.
50. У зазначеній справі Верховний Суд визнав правильними висновки судів, що базою розрахунку ставки (окладу) робітника першого розряду виступає розмір мінімальної заробітної плати та тарифна ставка робітника першого розряду встановлюється у розмірі, що перевищує законодавчо встановлений розмір мінімальної заробітної плати.
Твердження скаржника про законність спірної постанови суд не врахував, оскільки зазначений відповідачем термін «розрахункова тарифна ставка» жодним нормативним актом не визначений, а в силу вимог Постанови № 1298 базою для визначення посадових окладів (тарифних сіток) за розрядами Єдиної тарифної сітки є оклад (ставка) працівника 1 тарифного розряду.
Тобто, розмір посадових окладів (тарифних ставок) працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери, починаючи з 2-го тарифного розряду повинен бути розрахований саме з суми мінімальної заробітної плати, встановленої законом на відповідний бюджетний рік, що Урядом зроблено не було.
51. Отже правова оцінка судами в оскаржуваних рішеннях відповідає загальному підходу до вирішення подібних правовідносин Верховним Судом. Підстав для іншого тлумачення норм Верховний Суд не вбачає і касаційна скарга не містить.
52. Всі доводи та аргументи учасників в оскаржуваних судових рішеннях належно оцінені.
53. Відповідно до ст. 350 КАС України (чинної редакції) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення — без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
54. Зважаючи на викладене Суд дійшов висновку, що касаційна скарга є безпідставною, а оскаржувані судові рішення прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись ст. ст. 345, 349, 350 — 356 КАС України, Суд постановив:
1. У задоволенні касаційної скарги Кабінету Міністрів України відмовити повністю.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.02.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24.07.2018 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В. М. Кравчук
Суддя Т. О. Анцупова
Суддя О. П. Стародуб
